(肇慶 崔金鑫 楊洋)
摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加速，特別是十八大后，李克強(qiáng)總理提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，集體土地征收評(píng)估的重要性越來越大。集體土地不同于國(guó)有土地，現(xiàn)有的政策法規(guī)對(duì)后者已作了明確的規(guī)定，相應(yīng)的理論、方法也較成熟，而與集體土地相關(guān)的法律法規(guī)配套還不完善，評(píng)估方法也處于摸索階段，本文主要從集體土地征收評(píng)估的政策基礎(chǔ)及評(píng)估方法兩方面去分析探討，以期為廣大土地估價(jià)評(píng)估者提供幫助參考。
關(guān)鍵詞：集體土地 土地征收 評(píng)估 評(píng)估方法
一、集體土地的范圍、集體土地征收的定義及流程
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
集體土地征收是指國(guó)家為公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有的行為。
土地征收方案依照法定程序批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告
指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝木唧w操作程序進(jìn)行劃分的話，土地征收工作程序分為征地報(bào)批前工作程序、征地報(bào)批材料組卷和征地批準(zhǔn)后組織實(shí)施程序三個(gè)階段。第一階段主要工作有發(fā)布《征地前告知書》或者《擬征地公告》、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民簽字確認(rèn)，告知被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民有申請(qǐng)聽證權(quán)利，向他們送達(dá)聽證告知書；第三階段工作主要有組織實(shí)施的縣級(jí)以上人民政府發(fā)布征收土地公告、縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案公告，告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民有申請(qǐng)聽證的權(quán)利等。
二、集體土地征收評(píng)估的政策基礎(chǔ)
縱觀當(dāng)前我國(guó)的土地所有制，分為兩類，一是城市土地，歸國(guó)家所有；二是農(nóng)村土地，歸農(nóng)民集體所有。國(guó)家所有的土地，享有完全的占有、使用、收益和處分權(quán)；而集體所有的土地，其土地使用權(quán)享有占有、使用、收益和受限制的處分權(quán)。具體表現(xiàn)為，國(guó)有土地使用權(quán)可自由公開交易，但集體土地卻只能限于耕種或村莊內(nèi)公共建設(shè)，不能抵押和買賣。因此，在業(yè)內(nèi)，大部分的評(píng)估業(yè)務(wù)基本都是以國(guó)有土地評(píng)估業(yè)務(wù)為主，涉及到集體土地評(píng)估的較少，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，集體土地評(píng)估的業(yè)務(wù)也隨之增長(zhǎng)，集體土地評(píng)估的政策也受到越來越多的關(guān)注。
按照我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)，《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》均對(duì)土地征收進(jìn)行了細(xì)節(jié)性和可操作性的規(guī)定，構(gòu)建起了我國(guó)土地征收制度，在這些法律條文中，明確規(guī)定了土地征收的標(biāo)準(zhǔn)及程序，如《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“……土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有……”，這些法律法規(guī)規(guī)定了集體土地征收補(bǔ)償需補(bǔ)償土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)等，而這些也正是集體土地征收評(píng)估的重要法律依據(jù)。
對(duì)集體土地有著重要意義的政策文件則是黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》文件，該決定指出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。要求，今后征地制度改革的重要方向是明確界定“公共利益”，縮小強(qiáng)制性征地的范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，將允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保證農(nóng)民合法權(quán)益。同時(shí)《決定》對(duì)完善征地補(bǔ)償機(jī)制提出了新要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決，社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。對(duì)土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入?！稕Q定》提出“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，就是要保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用和收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)戶宅基地被征用時(shí)，對(duì)失去宅基地的農(nóng)民應(yīng)給予合理補(bǔ)償?！稕Q定》明確提出，“對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！?/span>
因此，該決定的出臺(tái)，是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的重大政策導(dǎo)向，是推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，有利于形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地地價(jià)體系，促進(jìn)土地在競(jìng)爭(zhēng)性使用中實(shí)現(xiàn)更合理的配置，同時(shí)也是集體土地征收評(píng)估的重要政策基礎(chǔ)。
此外，對(duì)集體土地征收評(píng)估起著重要指引的則是二○
而目前對(duì)集體土地征收評(píng)估帶來最大利好消息的則是二0一二年，國(guó)土資源部開始負(fù)責(zé)起草的《集體土地征收補(bǔ)償條例》，雖然該條例目前還沒有出臺(tái)，但這無疑是集體土地征收評(píng)估的重要政策基礎(chǔ)，該條例一出臺(tái)，勢(shì)必為集體土地征收評(píng)估樹立一個(gè)新的行業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也將是集體土地評(píng)估史上一座重要的里程碑，將為廣大的農(nóng)村集體土地帶來更多的收益，大大減少城鄉(xiāng)土地收入間的巨大差異。
三、集體土地征收評(píng)估方法的探討
（一）集體土地評(píng)估方法的選擇
市場(chǎng)比較法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法這四種基本方法常用于對(duì)國(guó)有土地上房地產(chǎn)的評(píng)估?！斗康禺a(chǎn)估價(jià)規(guī)范》第
第一，按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村宅基地所有歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)民只擁有其使用權(quán)，故不存在法律意義上的交易市場(chǎng)，房屋的交易也僅僅限制于農(nóng)村組織內(nèi)部成員之間，沒有一個(gè)統(tǒng)一明晰的市場(chǎng)價(jià)格。因此農(nóng)村房屋在評(píng)估時(shí)不能使用市場(chǎng)比較法，但是在現(xiàn)實(shí)情況中，小產(chǎn)權(quán)房交易及宅基地置換等都涉及農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)，因此在直接評(píng)估中應(yīng)該涉及到市場(chǎng)法的范疇。
第二，農(nóng)村房屋評(píng)估從理論上說可以采用收益還原法，在運(yùn)用收益還原法時(shí)，需收集集體土地類似企業(yè)的收入和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等資料，用以計(jì)算客觀收益。但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村房屋有收益但又很少出現(xiàn)交易情況下，由于同一供需圈內(nèi)類似房地產(chǎn)不多，資料少而難以直接采用，因此無法利用收益法進(jìn)行農(nóng)村房屋的估價(jià)。
第三，假設(shè)開發(fā)法一般適用于具有開發(fā)和再開發(fā)潛力并即將開發(fā)或再開發(fā)的房地產(chǎn)，是以規(guī)劃中的開發(fā)條件為假設(shè)前提的，是估價(jià)最高最佳使用原則的最生動(dòng)體現(xiàn)。因而，假設(shè)開發(fā)法對(duì)于沒有明確再開發(fā)計(jì)劃的集體房地產(chǎn)的抵押評(píng)估是不合適的。
第四，成本法是對(duì)現(xiàn)有的房屋按照正常市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)下的重新建造房屋所需成本的測(cè)算，然后考慮資金的利息并計(jì)取一定的開發(fā)（或建設(shè)）利潤(rùn)，得出完全重置成本價(jià)，然后根據(jù)實(shí)際情況和法律規(guī)范確定房屋成新率，二者相乘后得出房屋的評(píng)估價(jià)值的方法。在目前我國(guó)的農(nóng)村體制下，對(duì)農(nóng)村房屋的評(píng)估大多使用重置成本法。
通過上述論證，市場(chǎng)比較法、收益法、假設(shè)開發(fā)法都不適用于目前的農(nóng)村房屋評(píng)估，但這并不是說對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)的估價(jià)只有成本法一種，無法應(yīng)用市場(chǎng)比較法或收益法進(jìn)行估價(jià)。筆者認(rèn)為如能巧妙地運(yùn)用市場(chǎng)比較法，或收益法進(jìn)行估價(jià)，其估價(jià)結(jié)果更接近于正常交易價(jià)格。
成本法在農(nóng)村房屋評(píng)估中仍有許多不足，最大的問題即是按重置價(jià)格結(jié)合成新率定安置補(bǔ)償價(jià)值偏低。再次，用成本法求得的結(jié)果，在綜合決定估價(jià)結(jié)果時(shí)要考慮成本與效用的差距，做適當(dāng)調(diào)整。這是因?yàn)闆Q定房地產(chǎn)交易價(jià)格高低的不單單是房地產(chǎn)成本的高低，而主要取決于房地產(chǎn)的效用，即這宗房地產(chǎn)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況下應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。換言之，即房地產(chǎn)成本的投入與房地產(chǎn)交易價(jià)格并非總是成正比的。應(yīng)當(dāng)說，在一定范圍內(nèi)房地產(chǎn)成本的投入與成交價(jià)格基本上是成正比的，但如果超出了一定的范圍，即使投入的成本再大，也不會(huì)對(duì)成交價(jià)格起多大影響。例如房屋裝修部分的成本投入，由于人們的審美觀點(diǎn)、生活習(xí)慣等存在著千差萬別，裝修部分即使投入較大成本，并不一定能符合買方的心意，買方也不會(huì)因此而愿出高價(jià)購(gòu)買。買方出的價(jià)格是這宗房地產(chǎn)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況下應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)格，如果超出這個(gè)價(jià)格過多，就不會(huì)購(gòu)買。因此用成本法估算房地產(chǎn)的價(jià)格，在綜合決定估價(jià)結(jié)果時(shí)要考慮經(jīng)濟(jì)效用對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響。
（二）集體土地征收評(píng)估改善的技術(shù)思路
以國(guó)有出讓土地上同類地段房屋的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，扣除土地出讓金，再減掉由集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地在征用過程中應(yīng)繳納的稅費(fèi)，其具體的稅費(fèi)項(xiàng)目構(gòu)成應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況及相應(yīng)政策規(guī)定來確定，最終計(jì)算出征收集體土地房屋的貨幣補(bǔ)償價(jià)值。由于已經(jīng)扣除了土地出讓金、征地稅費(fèi)，基本可以認(rèn)同為國(guó)有土地，所以集體土地房屋交易限制對(duì)房屋價(jià)值的影響不再考慮。
即：集體土地房屋貨幣征收價(jià)=同類地段國(guó)有出讓土地房屋市場(chǎng)價(jià)-土地出讓金-征地稅費(fèi)
根據(jù)上述的技術(shù)思路，明確幾點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)和要求：
(1)國(guó)有土地上同類地段房屋的市場(chǎng)價(jià)為公開市場(chǎng)價(jià)值，不考慮租賃、抵押和查封等因素的影響。
(2)土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)：原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（國(guó)家土地管理局令[1992]第1號(hào)）第二十六規(guī)定， “土地使用權(quán)出讓金，區(qū)別土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等不同方式，按標(biāo)定地價(jià)的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%”，根據(jù)當(dāng)?shù)卣嫉幕鶞?zhǔn)地價(jià)，按被征收房屋所處土地級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例進(jìn)行計(jì)算。
(3)設(shè)定統(tǒng)一的容積率，避免兩棟同結(jié)構(gòu)、年代相同的、層數(shù)不同的房屋，在扣除土地出讓金時(shí)因容積率不一致，導(dǎo)致評(píng)估價(jià)格相差很大，而且一般宅基地允許的建房層數(shù)大多為一層，二層、三層的比較少。
(4)征用過程中的稅費(fèi)：按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，據(jù)實(shí)扣除征用宅基地所發(fā)生的稅費(fèi)，如果有相應(yīng)政策規(guī)定按其規(guī)定。宅基地作為建設(shè)農(nóng)用地，在征用中一般只有土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償項(xiàng)目目進(jìn)行扣減，再加上地方規(guī)定的征地稅費(fèi)等。
（5）注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估對(duì)象和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)狀況，對(duì)市場(chǎng)法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評(píng)估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對(duì)被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。
被征收房屋的類似房地產(chǎn)有交易的，應(yīng)當(dāng)選用市場(chǎng)法評(píng)估；被征收房屋或者其類似房地產(chǎn)有經(jīng)濟(jì)收益的，應(yīng)當(dāng)選用收益法評(píng)估；被征收房屋是在建工程的，應(yīng)當(dāng)選用假設(shè)開發(fā)法評(píng)估。
可以同時(shí)選用兩種以上評(píng)估方法評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)選用兩種以上評(píng)估方法評(píng)估，并對(duì)各種評(píng)估方法的測(cè)算結(jié)果進(jìn)行校核和比較分析后，合理確定評(píng)估結(jié)果。
被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素。
被征收房屋室內(nèi)裝飾裝修價(jià)值，機(jī)器設(shè)備、物資等搬遷費(fèi)用，以及停產(chǎn)停業(yè)損失等補(bǔ)償，由征收當(dāng)事人協(xié)商確定；協(xié)商不成的，可以委托房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)通過評(píng)估確定。
因此，對(duì)農(nóng)村集體土地所有制下的房地產(chǎn)估價(jià)進(jìn)行研究，制定合理客觀的估價(jià)體系，有著很強(qiáng)的必要性。
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